玩湃社區(qū)。

成都市緊緊圍繞人民對美好生活的向往和建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)總目標，主動順應(yīng)超大城市的營城邏輯和內(nèi)涵式發(fā)展的時代要求，編制國內(nèi)首個城市剩余空間更新規(guī)劃設(shè)計導則，秉持“一切有空間的地方皆能停留，一切能停留的地方皆能交往，一切有交往的地方皆有效益”理念，深度挖掘、系統(tǒng)梳理存量低效的土地資源和有限的空間資源，提升土地使用效益，強化節(jié)約集約利用，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化城市剩余空間價值，精細化塑造公共空間品質(zhì)，變“剩余空間”為“金角銀邊”，充分展現(xiàn)精致城市面貌和小空間中的大美世界，以土地資源要素保障模式、城市更新方式和公園城市營造范式的創(chuàng)新突破，推動城市精明增長和綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。

一、改革背景

城市剩余空間是國內(nèi)學者基于畸零空間、失落空間、消極空間等既有研究提出來的創(chuàng)新概念，是在微觀空間尺度對城市空間治理方式的一項重要探索。

當前，我國城市發(fā)展由增量發(fā)展進入存量挖潛、增存并重的新階段，在資源要素緊約束的背景下，系統(tǒng)梳理利用效率有待提升的土地資源，深度挖掘、充分發(fā)揮城市剩余空間的價值，重塑公共空間品質(zhì)，節(jié)約集約利用國土空間資源促進城市高質(zhì)量發(fā)展。這是城市精細化治理的重要手段，也是城市保持自身活力特色與可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要，更是城市演進規(guī)律和營城邏輯的客觀要求。

近年來，國際國內(nèi)一些大城市開展了對微小空間、零星插花地塊的更新利用工作。巴塞羅那推行微觀地塊整治的“城市針灸”特別更新計劃，重塑了數(shù)百處街巷、內(nèi)庭和口袋公園。北京以社區(qū)周邊三角地、邊角地等零散的公共空間為試點，開展微空間改造優(yōu)秀方案征集活動。深圳的“趣城 深圳美麗都市”計劃，集中對濱水空間等利用效率不高的邊角小微地塊實施低成本、小尺度微更新。上海重點針對老舊小區(qū)空間品質(zhì)不高、社區(qū)公共地塊利用不精等問題，開展微更新行動打造了一系列街角廣場、屋頂花園等社區(qū)公共空間。此外，浙江還出臺了《高速公路橋下空間合理利用管理試行辦法》等政策，初步探索城市部分剩余空間的利用政策保障。這些省、市對城市剩余空間的更新利用開展了零散的特色實踐，但尚未形成系統(tǒng)的技術(shù)標準與規(guī)范。

隨著全市人口突破2100萬、邁入超大城市行列，成都的城市建設(shè)正在從規(guī)模擴張向內(nèi)涵式、集約型高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，需要持續(xù)提升精細化治理水平。成都市的城市剩余空間廣泛分布于城市建成區(qū)內(nèi)，存在街角地塊、橋下空間、公共建筑屋頂空間、低效工業(yè)倉儲與低效商業(yè)區(qū)等多處城市剩余空間點位，經(jīng)梳理摸查，中心城區(qū)高架橋下空間長度共計超過170公里、鐵路兩側(cè)空間長度約180余公里、地鐵車輛段上蓋面積約151萬平方米……這些城市剩余空間數(shù)量眾多、土地利用率不高、環(huán)境品質(zhì)較低、建筑風貌欠佳、發(fā)展活力不足。城市剩余空間的利用潛力尚未得到充分挖掘，亟需以規(guī)劃為引領(lǐng)，形成科學性、系統(tǒng)性、可操作的規(guī)劃技術(shù)文件，指導城市剩余空間的更新利用，推動城市空間品質(zhì)和土地利用效率整體提升。

二、改革舉措

成都市出臺的《城市剩余空間更新規(guī)劃設(shè)計導則》（以下簡稱《導則》）是國內(nèi)首個指引城市剩余空間更新利用的規(guī)劃設(shè)計導則。《導則》研究該領(lǐng)域的前沿理論和發(fā)展趨勢，集成國際國內(nèi)先發(fā)經(jīng)驗，系統(tǒng)梳理成都市中心城區(qū)土地利用效率有待提升的城市剩余空間現(xiàn)狀，界定城市剩余空間的概念、類型和主要特征，明確更新利用的總體策略、分類指引和設(shè)計實施建議，提出具有成都特色、易操作、能落地的城市剩余空間更新技術(shù)指引和實踐路徑，以國土空間精細化治理的前瞻性、開創(chuàng)性探索，挖掘土地價值，重塑空間品質(zhì)，推動精致營城，創(chuàng)造城市驚喜，節(jié)約集約利用有限的土地資源、空間資源實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率的發(fā)展，將城市建設(shè)發(fā)展成果具化為人民可感可及的幸福美好生活體驗，有力助推踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)建設(shè)。

（一）加強總體統(tǒng)籌，構(gòu)建精準化的標準體系

《導則》在國內(nèi)外率先建立了城市剩余空間的識別認定、類型劃分標準。在深入研究紐約、東京、巴塞羅那以及北京、上海、深圳等國內(nèi)外大城市相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，整合既有研究對空間土地資源的類型劃分和主要實踐，立足成都市中心城區(qū)特征和群眾需求，以易識別、易引導、符合成都地域?qū)嶋H為原則，界定城市剩余空間的概念、類型和特征。《導則》提出，城市剩余空間是城市中容易被忽視、未被充分利用、缺乏合理規(guī)劃設(shè)計引導的灰空間，通俗的講就是那些會讓人們產(chǎn)生小小失望的“邊角余料”零星地塊。同時，《導則》將城市剩余空間的類型精準提煉、系統(tǒng)劃分為橋下空間（高架橋下、立交橋下和路基涵洞）、街旁空間（街角地塊、建筑退界空間和道路交叉口）、地下空間（地下過街通道、單建式人防工程）、基礎(chǔ)設(shè)施周邊空間（鐵路兩側(cè)、鄰避設(shè)施周邊、人行天橋空間）、屋頂空間（公共建筑屋頂空間和現(xiàn)狀建成未一體化開發(fā)的車輛段上蓋空間）、濱河空間（主要河道沿岸、一般河渠沿岸空間）、低效用地（短期暫不開發(fā)土地、低效工業(yè)倉儲區(qū)和低效商業(yè)區(qū)）共7大類18小類，形成了上下銜接、覆蓋全面、清晰完整的標準體系。

（二）優(yōu)化頂層設(shè)計，提出系統(tǒng)化的指引策略

《導則》在國內(nèi)外率先針對城市剩余空間特征提出系統(tǒng)化的更新利用原則、規(guī)劃策略和設(shè)計指引。按照“主體功能優(yōu)先、強調(diào)公共屬性、輕量更新設(shè)計、激活空間價值、協(xié)同漸進推進”的總體原則，從空間形態(tài)功能、土地利用價值、人的需求感受等角度，提出了“豐富交往空間，植入休閑載體；強化景觀設(shè)計，提升美學體驗；推動藝術(shù)介入，彰顯天府文化；創(chuàng)新商業(yè)場景，增值城市空間；推動共同營造，打造共享家園”5大總體指引，以及針對橋下空間、街旁空間、地下空間、基礎(chǔ)設(shè)施周邊空間、屋頂空間、濱河空間、低效用地的7個分類指引。通過分級分類提出“功能植入、景觀改善、文化提升”等差異化指引策略，以科學規(guī)劃為先導，將城市剩余空間融入城市景觀體系、城市功能體系、城市價值體系，進一步提高公共空間品質(zhì)和土地利用價值，提升區(qū)域人氣，增強城市活力。在總體指引下，《導則》除對存量用地提出更新利用指引外，還創(chuàng)新性對新建項目提出設(shè)計指引，力求避免今后城市建設(shè)中形成新的城市剩余空間，兼顧更新與新建。

（三）彰顯以人為本，運用多樣化的更新模式

《導則》以實現(xiàn)公共利益、滿足群眾現(xiàn)實需求為導向，以更加精細的國土空間治理方式，分門別類提出了不同城市剩余空間的更新利用模式和手法，為推動生態(tài)價值創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化打造更多的承載空間。根據(jù)不同橋下的空間尺度，明確可植入的市政設(shè)施、運動設(shè)施等功能類型；根據(jù)街角地塊的不同區(qū)位、面積和價值，引導其功能化、場所化改造；通過靈活的景觀化和功能化處理，增強人們使用地下空間的新鮮感；通過建筑物和隔離物美化、適度植入公共活動功能，減弱鄰避設(shè)施帶來的消極感受；采取屋頂綠化、觀景臺、藝術(shù)裝置等方式強化屋頂空間景觀體驗，并根據(jù)建筑類型和周邊需求補缺公共功能；引導濱河空間開放可達、舒適親水，提升濱河空間活力；建立短期暫不開發(fā)土地的正負面使用清單，引導植入符合周邊需求的輕量化設(shè)施；借鑒荷蘭、澳大利亞等利用城市“灰空間”植入體育元素的經(jīng)驗，提出連通天府綠道、結(jié)合口袋公園布置健身廣場、網(wǎng)球場、籃球場等體育設(shè)施，以體育元素豐富交往空間。通過因地置宜植入公園綠地以及休閑交往、文化創(chuàng)意、體育健身、商業(yè)服務(wù)等設(shè)施，依托活動組織、藝術(shù)介入、品牌引進等措施，形成復合型公共空間和怡人的空間感受，營造特色場景，創(chuàng)造城市驚喜，把城市剩余空間塑造成為城市的“金角銀邊”。

（四）保障落地落實，出臺公益化的政策支撐

《導則》不僅明確了更新利用城市剩余空間的規(guī)劃原則和技術(shù)路線，還提出了政策建議和實施計劃，強化實操指導性?！秾t》要求，相關(guān)政策制定應(yīng)以保障公共安全為前提、以保障公共事業(yè)為重點，分別制定不同類型城市剩余空間更新利用的工作方案、管理辦法、激勵措施和支持政策，鼓勵特許規(guī)范使用、藝術(shù)景觀營造、成片連線開發(fā)。構(gòu)建了 “1+N”實施保障體系（1個三年行動方案+N個支持政策），進一步細化制定了場景空間保障、資金支持保障、行政審批保障、共建共享保障等實施保障舉措，打通資金、稅收、用地、規(guī)劃、建設(shè)、運營等方面堵點，推動項目落地實施。

三、改革成效

成都市《城市剩余空間更新規(guī)劃設(shè)計導則》印發(fā)實施后，市委、市政府對城市剩余空間更新利用工作高度重視，召開《導則》培訓會、現(xiàn)場推進會進行統(tǒng)籌部署，將此項工作納入全市“幸福美好生活十大工程”和“十四五”重點工作，加力加快推動建設(shè)。

隨著更新利用城市剩余空間打造“金角銀邊”行動方案的實施，全市不斷挖掘城市剩余空間潛力，針對低效閑置地塊積極推動更新改造、提檔升級和再開發(fā)利用。武侯區(qū)成都音樂坊、大悅城屋頂花園、成華區(qū)府青運動空間、青羊區(qū)WePark玩湃社區(qū)足球公園等點位，實現(xiàn)了“從短期暫不開發(fā)用地到音樂藝術(shù)特色新場景”“從閑置屋頂?shù)娇罩忻倒寤閼c花園” “從灰色高架橋到綠色運動場”“從微小街角地到活力新空間”的華麗蛻變。全市400余處更新利用點位已閃亮呈現(xiàn)，人民群眾的幸福感與獲得感不斷增強，“城市讓生活更美好”的理念得到了有效落實。

（一）變“剩余空間”為“金角銀邊”，回應(yīng)了人民群眾對幸福美好生活的新期待

成都市將更新利用城市剩余空間打造“金角銀邊”工作，作為黨史學習教育和“我為群眾辦實事”的具體抓手，作為直接惠民便民的項目載體。按照《導則》指引，根據(jù)不同的空間特征推動體育運動設(shè)施、文化活動場地、點式生活服務(wù)設(shè)施等依托城市剩余空間均衡配置，針對街角零星地塊植入口袋公園，接入“上班的路”“下班的路”等社區(qū)綠道并作為休憩服務(wù)節(jié)點，形成市民舉步可達的社區(qū)活力熱點，促進鄰里休閑交往，讓市民看到更多發(fā)生在家門口的積極變化，獲得更多人性尺度、各具匠心的空間感受，不斷滿足廣大市民更高層次的健康、精神需求，把城市的創(chuàng)新發(fā)展成果具化為人民群眾可見可感的美好體驗和觸手可及的生活場景。

（二）變“剩余空間”為“金角銀邊”，打造了展示成都特色魄力的新窗口

堅持“小空間蘊藏大智慧，小空間做好大文章”。成都市聚焦辦賽營城，統(tǒng)籌考慮舉辦大運會和籌辦其他國際國內(nèi)重大賽事、盛會，在重點區(qū)域、重要線路實施了一系列城市剩余空間更新利用項目，高質(zhì)量加快項目呈現(xiàn)。結(jié)合“十四五”規(guī)劃由點及面推動城市剩余空間更新改造，打造集運動、休閑、娛樂、藝術(shù)、商務(wù)、社交等功能于一體的連續(xù)美好場景體驗，豐富交往空間，促進文商旅體功能融合協(xié)同發(fā)展，進一步提升片區(qū)人氣與城市活力，以精細治理重塑公共空間品質(zhì)和“蜀都味、國際范”風貌形態(tài)，以介入流動的文化藝術(shù)活動或植入固定的文化建（構(gòu)）筑物、藝術(shù)裝置彰顯特色文化魅力，串點成線連片打造了城市形象的展示窗口。

（三）變“剩余空間”為“金角銀邊”，開辟了國土空間資源節(jié)約集約利用的新路徑

落實“把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局”的要求，在城市存量提質(zhì)發(fā)展的新階段，按照《導則》推動城市剩余空間更新改造和利用，成為了成都市“漸進式、繡花式”城市有機更新和低效用地再開發(fā)利用的重要舉措和內(nèi)涵?；谶吔橇阈堑貕K、微小公共空間的精細營造，植入特色功能業(yè)態(tài)，塑造主題消費體驗，適度挖掘并釋放城市剩余空間的潛能特別是商業(yè)價值，有效盤活了閑置空間資源和低效土地資源，促進了城市空間增值。同時，隨著一批批具有經(jīng)濟效益、社會效益、管理效益的橋下、濱河、地下、街旁“金角銀邊”不斷形成，實現(xiàn)了生態(tài)價值創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，落實了碳達峰碳中和目標任務(wù)，助推了城市“空間、產(chǎn)業(yè)、交通、能源”四大結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

（四）變“剩余空間”為“金角銀邊”，構(gòu)建了多元主體共建共治共享的新格局

成都市堅持“政府引導、部門牽頭、社會參與”的原則，采用政府職能部門推動、引入市場主體開發(fā)、業(yè)主自主改造、社會組織與社區(qū)居民共建等模式，由政府部門、街道、社區(qū)、居民、企業(yè)和社會組織等多元主體共同參與、高效協(xié)同推進城市剩余空間更新改造和利用。通過開展方案比選、發(fā)布機會清單、舉辦群眾性主題活動、專題報道等方式，提高各處城市剩余空間的利用率和“金角銀邊”的曝光率、知名度，讓更新利用城市剩余空間的過程成為增進鄰里和諧、凝聚社會共識的過程，構(gòu)建了植根社區(qū)、多元共生的城市治理格局，為總體形成“人城境業(yè)和諧統(tǒng)一的大美公園城市形態(tài)”提供了新時代城市治理的成都方案。

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