把地球升溫幅度控制在1.5攝氏度范圍內(nèi)的目標(biāo)已經(jīng)成為全球共識，但全球范圍內(nèi)的減碳形勢不容樂觀。我國承諾將力爭2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，向世界發(fā)出了加速調(diào)整碳中和政策的最強(qiáng)音，體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國擔(dān)當(dāng)和發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。四川省委、省政府也于近期專門研究部署，聚力發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)、清潔能源支撐產(chǎn)業(yè)和清潔能源應(yīng)用產(chǎn)業(yè)，加快推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，加快把四川建設(shè)成為全國重要的先進(jìn)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新策源地、綠色低碳優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中承載區(qū)、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)戰(zhàn)略支撐區(qū)、人與自然和諧共生綠色發(fā)展先行區(qū)。

在當(dāng)前形勢下，如何在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的進(jìn)程中，既降碳、減污、增綠，又確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全有序發(fā)展，已經(jīng)成為重大時(shí)代課題。

一、推進(jìn)“雙碳”政策面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

推進(jìn)“雙碳”政策落地、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，中國復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)將面臨巨大的改變，綠色低碳轉(zhuǎn)型伴隨著很大的經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要把握好存量和增量的問題。

（一）對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)。一是低碳轉(zhuǎn)型資本需求較大，所需投資不足。據(jù)不少權(quán)威機(jī)構(gòu)估算，我國低碳轉(zhuǎn)型投資缺口在數(shù)百萬億元。二是相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)未來收益無法對沖現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。其中一個(gè)主要的困難就是增加了環(huán)境需求之后，能源供應(yīng)改變的成本提升。三是“雙限（限電限產(chǎn)）”和“雙控”的矛盾，將推升減碳發(fā)展成本。這個(gè)成本包括以煤電為代表的價(jià)格成本和“雙限”給企業(yè)帶來的時(shí)間成本以及失業(yè)人員再就業(yè)的成本。

（二）對國家安全的挑戰(zhàn)。全球氣候變暖已是不爭的事實(shí)，人類面對的共同挑戰(zhàn)比任何時(shí)候都更加現(xiàn)實(shí)而嚴(yán)峻。力爭實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和目標(biāo)既是我們的大國擔(dān)當(dāng)，更是我們贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的重要路徑。碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略，是深度融入國內(nèi)國際雙循環(huán)、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展新位勢的戰(zhàn)略舉措，是積極搶抓綠色低碳轉(zhuǎn)型機(jī)遇、培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)能的主動(dòng)選擇和現(xiàn)實(shí)需要。跟脫貧攻堅(jiān)一樣，是一場不能不勝的戰(zhàn)爭。

（三）對社會(huì)治理的挑戰(zhàn)。一方面，煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)能源和“雙高”資產(chǎn)面臨巨大的轉(zhuǎn)型壓力，可能形成巨量不良資產(chǎn)；另一方面，碳排放約束下的能源供給和價(jià)格沖擊，暗藏“類滯脹”風(fēng)險(xiǎn)。如果多類風(fēng)險(xiǎn)階段性疊加，就可能產(chǎn)生難以估量的不確定性。這些都將對社會(huì)治理的政策、法規(guī)和重點(diǎn)、方式等產(chǎn)生變革性影響。

二、當(dāng)前“雙碳”政策推進(jìn)中的諸多困境

（一）全球能源危機(jī)已經(jīng)凸顯。首先，受到減碳制約的傳統(tǒng)能源領(lǐng)域投資和產(chǎn)出不足，形成傳統(tǒng)能源供給出現(xiàn)問題；其次，風(fēng)電、光電、水電等新能源比傳統(tǒng)能源更脆弱，波動(dòng)性遠(yuǎn)超預(yù)期，加之新能源的技術(shù)不夠成熟、產(chǎn)能沒有跟上，造成能源需求缺口無法彌補(bǔ)，可能導(dǎo)致新能源使用占比越高，替代風(fēng)險(xiǎn)就越大。供需失衡造成了全球范圍的能源危機(jī)。這一危機(jī)具有鮮明的階段性特點(diǎn)，暴露了新舊能源轉(zhuǎn)換過程中秩序的混亂，加速了能源大變局的提前到來。我們的碳減排面臨著巨大挑戰(zhàn)，而且這個(gè)挑戰(zhàn)才剛剛開始，不排除會(huì)引發(fā)多領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)。

（二）節(jié)能減排基礎(chǔ)不牢�！半p碳”與節(jié)能減排、應(yīng)對氣候變化工作一脈相承。目前，還存在：有的地方對節(jié)能減排工作重視不夠，能耗“雙控”落實(shí)不力；有的行業(yè)沒有扎實(shí)做好結(jié)構(gòu)節(jié)能、技術(shù)節(jié)能、管理節(jié)能，而是寄希望于某種技術(shù)一勞永逸解決問題；有的熱衷于打標(biāo)簽、發(fā)牌子，碳中和帽子滿天飛。

（三）“運(yùn)動(dòng)式減碳”客觀存在。通過推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)，實(shí)施能源雙控政策，對能耗企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是大勢所趨。能源“雙控”政策全國都差不多，區(qū)別在于各地理解、把握中央意圖和出臺具體政策的強(qiáng)度不同。

三、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)亟待提升治理體系和治理能力

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程，實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程，涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市化、能源利用、交通方式、消費(fèi)活動(dòng)等各方面。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，絕不是就碳論碳的事，而是多重目標(biāo)、多重約束的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，既要態(tài)度堅(jiān)決、堅(jiān)定推進(jìn)，又要講究方法、穩(wěn)妥實(shí)施。

（一）加快確立“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)。我們的產(chǎn)業(yè)升級換代不能再依靠廉價(jià)能源已是共識，這是從戰(zhàn)略高度敲定綠色發(fā)展頂層設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性解決的契機(jī)。一是穩(wěn)定市場預(yù)期顯得至關(guān)重要。國家層面在COP15大會(huì)上已經(jīng)明確將構(gòu)建起碳達(dá)峰、碳中和的“1+N”政策體系，勾畫了頂層設(shè)計(jì)的輪廓。近日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，對碳達(dá)峰、碳中和工作做出系統(tǒng)謀劃，明確了總體要求、主要目標(biāo)和重大舉措，系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)了我國綠色發(fā)展的“三步走”目標(biāo)，分別是“十四五”目標(biāo)、碳達(dá)峰目標(biāo)、碳中和目標(biāo)。二是加快立法、加緊規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)管。法律、規(guī)劃和監(jiān)管是脫碳的主要工具和路徑。碳達(dá)峰、碳中和應(yīng)有法律法規(guī)、政府規(guī)劃和計(jì)劃，甚至全球也應(yīng)當(dāng)有協(xié)調(diào)一致的計(jì)劃和行動(dòng)，否則很難實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。三是加快建立生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換的體制體系、制度機(jī)制和模式方式，在政治上動(dòng)員全社會(huì)共同參與。

（二）系統(tǒng)科學(xué)推進(jìn)減碳進(jìn)程。首先，減碳不能“單打一”。應(yīng)從現(xiàn)階段實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持“降碳、減污、增綠、增長”四位一體，協(xié)同推進(jìn)。在堅(jiān)決治理環(huán)境污染、生態(tài)破壞突出問題的同時(shí)，我們有必要也有潛力繼續(xù)保持較快的經(jīng)濟(jì)增長。這四個(gè)方面都很重要，都要抓、都要硬，不可偏廢，而且這種良性協(xié)同機(jī)制不會(huì)弱化而是有利于降碳。其二，減碳不能“運(yùn)動(dòng)式”。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，關(guān)鍵是用綠色技術(shù)替代傳統(tǒng)技術(shù)，是要減少碳排放，而不是減少生產(chǎn)能力，不是降低增長速度，更不是在不具備綠色技術(shù)的情況下人為打亂正常供求秩序。其三，減碳不能指標(biāo)錯(cuò)位。一方面，節(jié)能不等同于減碳，同樣的能源消耗，既可以是高碳的，也可以是低碳的甚至是零碳的。推進(jìn)“雙碳”政策，是在保障必要能源供應(yīng)的前提下，通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，用低碳或零碳能源替代高碳能源，逐步降低碳的含量。如果能源總量控制不當(dāng)，制約了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)增長速度，同樣不符合發(fā)展的初衷。另一方面，能耗“雙控”指標(biāo)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)成本控制問題，未必能夠達(dá)成降碳目標(biāo)。為此，建議用碳排放總量和強(qiáng)度控制指標(biāo)，替代能耗“雙控”指標(biāo)，而將能耗“雙控”指標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)評價(jià)分析指標(biāo)，更好服務(wù)于雙碳目標(biāo)。

（三）積極穩(wěn)妥加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。以節(jié)能降碳為導(dǎo)向，堅(jiān)決遏制高耗能、高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展，嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換。同時(shí)，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合。近期，央行已宣布推出碳減排支持的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，以撬動(dòng)更多社會(huì)資金促進(jìn)碳減排。這一貨幣政策，將刺激新基建、新能源、新技術(shù)、新材料和數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為穩(wěn)增長、跨周期的工具。

（四）加大能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)調(diào)整。國情省情要求必須在不關(guān)停傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、不顯著影響經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的情況下，實(shí)現(xiàn)減碳發(fā)展。一是強(qiáng)化能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控。嚴(yán)格控制能耗和二氧化碳排放強(qiáng)度，合理控制能源消費(fèi)總量。二是大幅提高能源利用效率。持續(xù)深化工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能，提升數(shù)據(jù)中心、新型通信等信息化基礎(chǔ)設(shè)施能效水平。三是加快實(shí)施節(jié)能降碳改造升級，打造能效“領(lǐng)跑者”。

（五）嚴(yán)控和限制化石能源消費(fèi)，積極發(fā)展非化石能源。國家嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長，石油消費(fèi)“十五五”將進(jìn)入峰值平臺期。這樣的情況下，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)突圍，保持強(qiáng)勁增長？一是嚴(yán)控煤電裝機(jī)規(guī)模，加快現(xiàn)役煤電機(jī)組節(jié)能升級和靈活性改造，加快推進(jìn)頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)模化開發(fā)；二是實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、海洋能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿龋�不斷提高非化石能源消費(fèi)比重；三是積極安全有序發(fā)展核電，合理利用生物質(zhì)能；四是統(tǒng)籌推進(jìn)氫能“制儲輸用”全鏈條一體化發(fā)展。

（六）加緊推動(dòng)碳定價(jià)機(jī)制的建立完善和高效運(yùn)行。一是利用市場支撐，發(fā)揮碳市場的跨期平滑作用。充分發(fā)揮碳市場在碳減排過程中的資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管理和價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用，在碳核算的基礎(chǔ)上，每個(gè)企業(yè)都建立碳賬戶，開展碳配額市場的跨期交易，平滑新能源波動(dòng)對供應(yīng)的負(fù)面影響。二是政策引領(lǐng)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和投資機(jī)制。強(qiáng)化信息披露和統(tǒng)一指標(biāo)體系，增強(qiáng)綠色投資政策的導(dǎo)向性和強(qiáng)制性。三是先立后破，增強(qiáng)能源政策的時(shí)間彈性。秉持理性務(wù)實(shí)的態(tài)度，遵循先立后破的綠色轉(zhuǎn)型規(guī)律和市場規(guī)律，在相關(guān)能源政策出臺和實(shí)施的時(shí)間節(jié)奏上增加一定彈性，避免“一刀切”，確保在新能源技術(shù)和供給充分的情況下才撤出傳統(tǒng)能源。

（七）積極完善“雙碳”政策推進(jìn)中的社會(huì)治理。人類社會(huì)正處于持續(xù)發(fā)展、廣泛變革、深刻調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。習(xí)近平總書記指出：危和機(jī)總是同生并存的，克服了危即是機(jī)。面對“雙碳”推進(jìn)中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合治理和專項(xiàng)治理相結(jié)合，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。通俗點(diǎn)說，就是要抓緊做好一系列的體制機(jī)制、法律法規(guī)和制度安排，真正實(shí)現(xiàn)“整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升”，從根本上進(jìn)行通盤考慮，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)。

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